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《中国的减灾行动》白皮书全文
2009/05/11
 

  中国的减灾行动

  中华人民共和国国务院新闻办公室

  二00九年五月·北京

      目 录

      前 言

      一、自然灾害状况

      二、减灾战略目标和任务

      三、减灾法制和体制机制建设

      四、减灾能力建设

      五、减灾的社会参与

      六、减灾的国际合作

      结束语

 

前 言

    近年来,全球频发的自然灾害给人类社会造成了巨大的生命和财产损失,自然灾害成为各国面临的共同挑战。

    中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。伴随着全球气候变化以及中国经济快速发展和城市化进程不断加快,中国的资源、环境和生态压力加剧,自然灾害防范应对形势更加严峻复杂。

    中国政府坚持以人为本,始终把保护公众的生命财产安全放在第一位,把减灾纳入经济和社会发展规划,作为实现可持续发展的重要保障。近年来,中国全面贯彻落实科学发展观,进一步加强减灾的法制和体制、机制建设,努力推进减灾各项能力建设,大力倡导减灾的社会参与,积极开展减灾领域的国际合作,不断推进减灾事业发展。

    2008年5月12日发生的四川汶川特大地震,造成重大人员伤亡和财产损失,给中国人民带来巨大伤痛。中国政府决定,自2009年开始,每年的5月12日为国家“防灾减灾日”。值此四川汶川特大地震发生一周年和首个“防灾减灾日”之际,对中国减灾事业的发展状况做一介绍,使世人更全面地了解中国政府和中国人民为减灾所做的巨大努力。 

一、自然灾害状况

    中国的自然灾害具有以下几个主要特点:

    (一)灾害种类多。中国的自然灾害主要有气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。除现代火山活动外,几乎所有自然灾害都在中国出现过。

    (二)分布地域广。中国各省(自治区、直辖市)均不同程度受到自然灾害影响,70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发,西南、华南等地的严重干旱时有发生。各省(自治区、直辖市)均发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂,滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。

    (三)发生频率高。中国受季风气候影响十分强烈,气象灾害频繁,局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现,东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带,新构造运动活跃,地震活动十分频繁,大陆地震占全球陆地破坏性地震的三分之一,是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。

    (四)造成损失重。1990-2008年19年间,平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,倒塌房屋300多万间,紧急转移安置人口900多万人次,直接经济损失2000多亿元人民币。特别是1998年发生在长江、松花江和嫩江流域的特大洪涝,2006年发生在四川、重庆的特大干旱,2007年发生在淮河流域的特大洪涝,2008年发生在中国南方地区的特大低温雨雪冰冻灾害,以及2008年5月12日发生在四川、甘肃、陕西等地的汶川特大地震灾害等,均造成重大损失。

    当前和今后一个时期,在全球气候变化背景下,极端天气气候事件发生的几率进一步增大,降水分布不均衡、气温异常变化等因素导致的洪涝、干旱、高温热浪、低温雨雪冰冻、森林草原火灾、农林病虫害等灾害可能增多,出现超强台风、强台风以及风暴潮等灾害的可能性加大,局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害防范任务更加繁重。随着地壳运动的变化,地震灾害的风险有所增加。

二、减灾战略目标和任务

    近年来,中国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》等文件中明确提出“十一五”期间(2006-2010年)及中长期国家综合减灾战略目标,即:建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制,灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力大幅提升,公民减灾意识和技能显著增强,人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失明显减少。

    中国减灾的主要任务是:

    ——加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设。全面查明重点区域主要自然灾害风险隐患,基本摸清减灾能力底数,建立自然灾害风险隐患数据库,编制全国灾害高风险区及重点区域灾害风险图。建立自然灾害灾情统计体系,建成国家、省、市、县四级灾情上报系统,健全灾情信息快报、核报工作机制和灾害信息沟通、会商、通报制度,建设灾害信息共享及发布平台,加强对灾害信息的分析、评估和应用。

    ——加强自然灾害监测预警预报能力建设。在完善现有监测站网的基础上,适当增加监测密度,建设卫星遥感灾害监测系统,构建自然灾害立体监测体系。推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发,完善灾害预警预报决策支持系统。注重加强频发易发灾害和极端天气气候事件的监测预警预报能力建设。建立健全灾害风险预警信息发布机制,充分利用各类传播方式,准确、及时发布灾害预警预报信息。

    ——加强自然灾害综合防范防御能力建设。全面落实各项减灾专项规划,建设好各类减灾骨干工程,提高大中型工业基地、交通干线、通信枢纽和生命线工程的防灾抗灾能力。按照土地利用总体规划要求和节约集约利用土地原则,统筹做好农业和农村减灾、工业和城市减灾以及重点地区的防灾减灾专项规划编制与减灾工程建设,全面提高灾害综合防御能力。

    ——加强国家自然灾害应急抢险救援能力建设。建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制,形成协调有序、运转高效的运行机制。基本形成纵向到底、横向到边的自然灾害救助应急预案体系。加强中央和地方抗灾救灾物资储备网络建设,提升救灾物资运输保障能力,加强各类骨干抢险救援队伍和专业救援队伍建设,改善减灾救灾装备。建立完善社会动员机制,充分发挥民间组织、基层自治组织和志愿者队伍在综合减灾工作中的作用。

    ——加强流域防洪减灾体系建设。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则,逐步建成以堤防为基础、干支流控制性水利枢纽、蓄滞洪区、河道整治相配合,结合干垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指挥系统和防洪调度管理、洪水风险管理等非工程措施建设,构建较为完善的流域防洪减灾体系,保障流域防洪安全。

    ——加强巨灾综合应对能力建设。加强对巨灾发生机理、活动规律及次生灾害相互关系研究,开展重大自然变异模拟和巨灾应急仿真实验。建立健全应对巨灾风险的体制、机制、政策措施和应对方案,开展应对巨灾的演练。推进农业、林业保险试点,探索建立适合中国国情的巨灾保险和再保险体系。加强巨灾防御工程建设。建立亚洲区域巨灾研究中心。

    ——加强城乡社区减灾能力建设。完善城乡社区灾害应急预案,组织社区居民演练。完善城乡社区减灾基础设施,创建全国综合减灾示范社区。全面开展城乡民居减灾安居工程建设。在多灾易灾的城乡社区建设避难场所。建立灾害信息员队伍。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备,建立应急状态下社区弱势群体保护机制。

    ——加强减灾科技支撑能力建设。加强减灾关键技术研发,研究制定国家综合减灾中长期科技发展战略。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络通讯技术的应用。加大综合减灾科技资金投入。加强减灾学科建设和人才培养,建设综合减灾的人才培养基地。建设综合减灾的技术标准体系,提高综合减灾的标准化水平。

    ——加强减灾科普宣传教育能力建设。强化地方各级人民政府的减灾责任意识。将减灾知识普及纳入学校教育内容,纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动,开展减灾普及教育和专业教育,加强减灾科普教育基地建设。建设国家减灾科普教育支撑网络平台。编制减灾科普读物、挂图或音像制品,推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例和减灾知识,提高公民防灾减灾意识和技能.

三、减灾法制和体制机制建设

    中国注重减灾的法制建设,颁布实施一系列减灾法律、法规,逐步把减灾工作纳入法制化轨道。20世纪80年代以来,颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国抗旱条例》、《中华人民共和国水文条例》、《中华人民共和国防汛条例》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《重大动物疫情应急条例》、《森林病虫害防治条例》、《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《水库大坝安全管理条例》、《人工影响天气条例》等30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律、法规。中国将根据减灾工作的实际需要,进一步加强减灾的法制建设。

    多年来,中国政府坚持把减灾纳入国家和地方可持续发展战略。1994年3月,中国政府颁布《中国21世纪议程》,从国家层面明确减灾与生态环境保护的关系,把提高对自然灾害的管理水平、加强防灾减灾体系建设以及减少人为因素诱发和加重自然灾害作为议程的重要内容。1998年4月,国家颁布《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》,第一次以专项规划的形式提出了国家减灾的指导方针、发展目标、主要任务和具体措施。2006年10月,中国政府颁布《国家“十一五”科学技术发展规划》,把建立国家公共安全应急技术体系、提升国家应对公共安全灾害事故与突发公共事件能力作为未来发展的重点任务之一。2007年8月,中国政府颁布《国家综合减灾“十一五”规划》,明确要求地方政府将减灾纳入当地经济社会发展规划。

    中国实行政府统一领导,部门分工负责,灾害分级管理,属地管理为主的减灾救灾领导体制。在国务院统一领导下,中央层面设立国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等机构,负责减灾救灾的协调和组织工作。各级地方政府成立职能相近的减灾救灾协调机构。在减灾救灾过程中,注重发挥中国人民解放军、武警部队、民兵组织和公安民警的主力军和突击队作用,注重发挥人民团体、社会组织及志愿者的作用。

    在长期的减灾救灾实践中,中国建立了符合国情、具有中国特色的减灾救灾工作机制。中央政府构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制和灾害应急社会动员机制。各级地方政府建立相应的减灾工作机制。

    ——灾害应急响应机制。中央政府应对突发性自然灾害预案体系分为三个层次,即:国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案。政府各部门根据自然灾害专项应急预案和部门职责,制定更具操作性的预案实施办法和应急工作规程。重大自然灾害发生后,在国务院统一领导下,相关部门各司其职,密切配合,及时启动应急预案,按照预案做好各项抗灾救灾工作。灾区各级政府在第一时间启动应急响应,成立由当地政府负责人担任指挥、有关部门作为成员的灾害应急指挥机构,负责统一制定灾害应对策略和措施,组织开展现场应急处置工作,及时向上级政府和有关部门报告灾情和抗灾救灾工作情况。

    ——灾害信息发布机制。按照及时准确、公开透明的原则,中央和地方各级政府认真做好自然灾害等各类突发事件的应急管理信息发布工作,采取授权发布、发布新闻稿、组织记者采访、举办新闻发布会等多种方式,及时向公众发布灾害发生发展情况、应对处置工作进展和防灾避险知识等相关信息,保障公众知情权和监督权。

    ——救灾应急物资储备机制。已经建立以物资储备仓库为依托的救灾物资储备网络,国家应急物资储备体系逐步完善。目前,全国设立了10个中央级生活类救灾物资储备仓库,并不断建设完善中央级救灾物资、防汛物资、森林防火物资等物资储备库。部分省、市、县建立了地方救灾物资储备仓库,抗灾救灾物资储备体系初步形成。通过与生产厂家签订救灾物资紧急购销协议、建立救灾物资生产厂家名录等方式,进一步完善应急救灾物资保障机制。

    ——灾情预警会商和信息共享机制。建立由民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门参加的灾情预警会商和信息共享机制,开展灾害信息数据库建设,启动国家地理信息公共服务平台,建立灾情信息共享与发布系统,建设国家综合减灾和风险管理信息平台,及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持。

    ——重大灾害抢险救灾联动协调机制。重大灾害发生后,各有关部门发挥职能作用,及时向灾区派出由相关部委组成的工作组,了解灾情和指导抗灾救灾工作,并根据国务院要求,及时协调有关部门提出救灾意见,帮助灾区开展救助工作,防范次生、衍生灾害的发生。

    ——灾害应急社会动员机制。国家已初步建立以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的社会应急动员机制。注重发挥人民团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。

四、减灾能力建设

    中国政府重视减灾的能力建设,在减灾工程、灾害预警、应急处置、科技支撑、人才培养和社区减灾等方面做了大量工作。

    (一)实施减灾工程,提高灾害综合防范防御能力

    近年来,国家实施防汛抗旱、防震抗灾、防风防潮、防沙治沙、生态建设等一系列重大减灾工程。

    ——大江大河治理工程。国家通过实施积极的财政政策、发行国债等,大幅增加江河治理投入,加快大江大河大湖治理步伐。目前,长江中下游干堤全部修完修好,黄河下游标准化堤防建设全面展开,治淮19项骨干工程基本建成,长江三峡、黄河小浪底、淮河临淮岗等枢纽工程全面发挥效益。中国大江大河防洪能力进一步提高,部分主要河段已基本具备防御100年一遇洪水能力。中小河流防洪能力不断提高,重点海堤设防标准提高到防御50年一遇洪水能力。

    ——农村困难群众危房改造工程。国家注重提高农村居民住房抗灾能力建设。在灾后倒房重建工作中加强房屋选址设计、施工验收等环节的技术指导和质量监督,结合扶贫开发工作推进减灾安居工程建设。自2005年以来,全国各地共投入资金175.35亿元人民币,完成改造、新建农村困难群众住房580.16万间,使180.51万户、649.65万人受益。

    ——中小学危房改造工程。从2001年开始,国家实施对全国中小学危房改造工程。截至2005年,中央财政安排专项资金90亿元人民币,全国纳入农村中小学危房改造规划的项目学校共4万多所。从2006年起,将全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造纳入农村义务教育经费保障机制。

    ——中小学校舍安全工程。从2009年起,国家将用三年时间,在全国中小学开展抗震加固、提高综合防灾能力建设,使学校校舍达到重点设防类抗震设防标准,并符合对山体滑坡、岩崩、泥石流、热带气旋、火灾等灾害的防灾避险安全要求。

    ——病险水库除险加固工程。2008年3月,国家颁布《全国病险水库除险加固专项规划》,提出在三年内完成现有大中型和重点小型病险水库除险加固。2008年,全国即安排专项规划内病险水库除险加固工程项目4035个,占规划内全部6240座病险水库的65%。

    ——农村饮水安全工程。 “十五”期间(2000-2005年),国家共投入资金223亿元人民币,解决了6700万人的饮水问题,基本结束了农村严重缺乏饮用水的历史。从2006年开始,农村饮水工作进入以保障饮水安全为中心的新阶段。从2006年到2008年,安排中央投资238亿元人民币,地方自筹配套资金226亿元人民币,累计解决1.09亿农村人口的饮水安全问题。

    ——水土流失重点防治工程。20世纪80年代,国家开始在黄河、长江等水土流失严重地区实施水土流失重点防治工程。进入“九五”(1996-2000年)末期,开始加大投入力度并扩大治理规模,水土流失重点防治工程覆盖了全国七大江河(长江、黄河、淮河、海河、松辽、珠江、太湖)的上中游地区。截至2008年,重点防治工程共治理水土流失面积26万平方公里,已实施重点区域治理的水土流失治理程度达到70%,减沙率达40%以上。长江上游嘉陵江流域土壤侵蚀量减少三分之一,黄河流域每年减少入黄河泥沙3亿吨左右。

    ——农田灌排工程。自“九五”以来,国家加大投入,开展以大型灌区续建配套与节水改造为重点的农田灌排工程设施建设,农田灌排能力明显提高,抗御干旱、洪涝灾害能力得到加强。

    ——生态建设和环境治理工程。21世纪初,国家开始实施天然林资源保护、退耕还林、三北(东北、华北、西北)防护林建设、长江中下游重点防护林建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化综合治理、野生动植物保护以及自然保护区建设、沿海防护林建设、退牧还草等重点生态建设工程,抑制荒漠化扩张速度,缓解极端气候的危害程度。开展生态补偿试点工作,确定山西省煤炭资源开发等6个生态环境补偿试点。组织开展生态省、市、县和环境优美乡镇、生态村建设,推进建设103个重点生态环境工程示范县。

    ——建筑和工程设施的设防工程。国家出台《市政公用设施抗灾设防管理规定》,发布《城市抗震防灾规划标准》、《镇(乡)、村建筑抗震设计规程》。发布国家标准《中国地震动参数区划图》,完善重大建设工程地震安全性评价管理制度,推进全国农村民居地震安全工程的实施,完成约245万户抗震安居房的建设和改造加固。四川汶川特大地震后,修订《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震设计规范》。

    ——公路灾害防治工程。从2006年起,结合公路水毁震毁等灾害发生情况,国家开始实施公路灾害防治工程。截至2008年,全国各地共投入资金15.4亿元人民币,以增设和完善山岭重丘区公路的灾害防护设施为重点,对公路边坡、路基、桥梁构造物和排(防)水设施进行综合处治,普通公路防灾能力全面提高。

    (二)构建立体监测体系,提高监测预警预报能力

    建立包括地面监测、海洋海底观测和天-空-地观测在内的自然灾害立体监测体系,灾害监测预警预报体系初步形成。

    ——灾害遥感监测业务体系。成功发射环境减灾小卫星星座A、B星,卫星减灾应用业务系统初具规模,为灾害遥感监测、评估和决策提供先进技术支持。

    ——气象预警预报体系。成功发射“风云”系列气象卫星,建成146部新一代天气雷达、91个高空气象探测站L波段探空系统,建设25420个区域气象观测站。初步建立全国大气成分、酸雨、沙尘暴、雷电、农业气象、交通气象等专业气象观测网。基本建成比较完整的数值预报预测业务系统,开展灾害性天气短时临近预警业务,建成包括广播、电视、报纸、手机、网络等覆盖城乡社区的气象预警信息发布平台。

    ——水文和洪水监测预警预报体系。建成由3171个水文站、1244个水位站、14602个雨量站、61个水文实验站和12683眼地下水测井组成的水文监测网。构建洪水预警预报系统、地下水监测系统、水资源管理系统和水文水资源数据系统。

    ——地震监测预报体系。建成固定测震台站937个,流动台1000多个,实现了中国三级以上地震的准实时监测。建立地震前兆观测固定台点1300个,各类前兆流动观测网4000余测点。初步建成国家和省级地震预测预报分析会商平台,建成由700个信息节点构成的高速地震数据信息网,开通地震速报信息手机短信服务平台。

    ——地质灾害监测系统。从2003年起,开展地质灾害气象预警预报工作,已建立群测群防制度的地质灾害隐患点12万多处。三峡库区滑坡崩塌专业监测网和上海、北京、天津等市地面沉降专业监测网络基本建成。

    ——环境监测预警体系。组织开展环境质量监测、污染物监测、环境预警监测、突发环境事件应急监测等,客观反映全国地表水、地下水、海洋、空气、噪声、固体废物、辐射等环境质量状况。新建成环境一号A、B星,大范围、快速和动态地开展生态环境宏观监测及评价,初步形成环境监测天地一体化格局。目前,全国共有2399个环境监测站、49335名环境监测技术人员。

    ——野生动物疫源疫病监测预警系统。建立全国野生动物疫源疫病监测总站,已在候鸟等野生动物重要聚集分布区设立350处国家级监测站、768处省级监测站、1400多处地县级监测站,初步形成国家、省、地县三级野生动物疫源疫病监测预警网络。

    ——病虫害监测预报系统。建立由3000多个站组成的农作物和病虫害测报网,240多个台(点)组成的草原虫鼠害监测预报网。全国性系统监测预报的农作物有害生物种类由上世纪90年代初的15种增加到目前的26种,重大病虫害由旬报制缩短为周报制。建立国家、县、乡(镇)三级2500多个站点组成的森林病虫害监测预报网络,主测对象35个种(类),涵盖最具危险性的和常发的森林病虫害种(类)。

    ——海洋灾害预报系统。对原有海洋观测仪器、设备和设施进行更新改造,大力发展离岸观测能力,海上浮标观测能力和断面调查能力进入整体提升阶段。新建改造一批海洋观测站点,对一些中心站进行实时通讯系统改造。建设海气相互作用-海洋气候变化观测及评价业务化体系,积极开展对海平面上升、海岸侵蚀、海水入侵、咸潮等与气候变化密切相关的海洋灾害的业务化监测。

    ——森林和草原火灾预警监测系统。完善卫星遥感、飞机巡护、视频监控、瞭望观察和地面巡视的立体式监测森林和草原火灾体系,初步建立森林火险分级预警响应和森林火灾风险评估技术体系。

    ——沙尘暴灾害监测与评估体系。建立沙尘暴卫星遥感监测评估系统和手机短信平台,在北方重点区域布设沙尘暴灾害地面监测站,组成国家、省、市、县四级队伍,初步形成覆盖中国北方区域的沙尘暴灾害监测网络。

    (三)建立抢险救灾应急体系,提高应急处置能力

    以应急救援队伍、应急响应机制和应急资金拨付机制为主要内容的救灾应急体系初步建立,应急救援、运输保障、生活救助、卫生防疫等应急处置能力大大增强。

    ——应急救援队伍体系。以公安、武警、军队为骨干和突击力量,以抗洪抢险、抗震救灾、森林消防、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业队伍为基本力量,以企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的应急救援队伍体系初步建立。国家陆地、空中搜寻与救护基地建设加快推进。应急救援装备得到进一步改善。

    ——应急救助响应机制。根据灾情大小,将中央应对突发自然灾害划分为四个响应等级,明确各级响应的具体工作措施,将救灾工作纳入规范的管理工作流程。灾害应急救助响应机制的建立,基本保障了受灾群众在灾后24小时内能够得到救助,基本实现“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住所、有病能医、学生有学上”的“六有”目标。

    ——救灾应急资金拨付机制。包括自然灾害生活救助资金、特大防汛抗旱补助资金、水毁公路补助资金、内河航道应急抢通资金、卫生救灾补助资金、文教行政救灾补助资金、农业救灾资金、林业救灾资金在内的中央抗灾救灾补助资金拨付机制已经建立。积极推进救灾分级管理、救灾资金分级负担的救灾工作管理体制,保障地方救灾投入,有效保障受灾群众的基本生活。

    (四)建立减灾科技支撑体系,提高减灾科技水平

    注重科技在防灾减灾中的重要作用,通过制定专门的防灾减灾科技发展规划、建立科技应急机制、实施科技项目等措施,不断提高防灾减灾的科技水平。

    ——组织制定《国家防灾减灾科技发展规划》。针对自然灾害预警预报、应急响应、恢复重建、减灾救灾、信息平台等各个环节存在的问题,加强顶层设计,统筹布局,强化薄弱环节,逐步建立和完善防灾减灾国家科技支撑体系。

    ——加强科技应急机制建设。建立国家突发公共事件科技应急机制,明确科技应急体系的建设、科技支撑能力建设、应急技术应用与示范等环节的工作机制和部署安排。

    ——启动一批防灾减灾科技项目。在国家科技项目、863计划和国家自然科学基金重大项目中安排实施一批气象、地震、地质、海洋、水利、农林、雷电等方面的科技项目。资助一批关于防灾减灾的基础研究项目,深入揭示各类自然灾害的形成机理和演变规律,以及综合风险防范的模式等。开展亚洲巨灾综合风险评估技术及应用研究、中国巨灾应急救援信息集成系统与示范、中国重大自然灾害风险等级综合评估技术研究,以及“汶川地震断裂带科学钻探”(WFSD)等项目。

    ——加强科研技术机构建设。分别于2003年、2007年、2009年成立民政部国家减灾中心、国际减轻旱灾风险中心和民政部卫星减灾应用中心,2006年成立民政部和教育部减灾与应急管理研究院。

    (五)建立人才培养体系,提高减灾工作人员素质

    将防灾减灾人才队伍建设纳入国家人才队伍建设发展规划,减灾的国民教育体系和减灾的培训平台逐步建立。

    ——把减灾纳入国民教育体系。加强人才培养教育,充分利用高校的减灾研究与学科优势培养多层次防灾减灾人才。加强防灾减灾学科体系建设,按照现有的财政管理体制支持防灾减灾技术类本专科院校,以及开设防灾减灾管理和技术专业的院校,提高人才培养质量。

    ——把防灾减灾纳入干部培训规划。全国各级行政学院、干部学院根据人才队伍建设的需要,开设防灾减灾和应急管理的专门培训课程。筹建国家应急管理人员培训基地,对政府中高级公务员、各类企事业单位高层管理人员、高层次理论研究人员开展防灾减灾和应急管理培训。国家地震灾害紧急救援培训基地已经建立并投入使用。

    ——开展领导干部灾害应急管理专题培训。举办“省级干部灾害应急管理专题研究班”和“省部级干部突发事件应急管理研讨班”,各省(自治区、直辖市)和国务院有关部门分管防灾减灾及应急管理工作的负责人参加了专题研讨。2005年以来,积极开展公务员灾害应急管理专题培训活动,有效提高各级灾害应急管理人员防范处置自然灾害及各类突发事件的综合素质和能力。2005-2006年,连续举办四期地市级干部灾害应急管理专题培训班,自2006年起连续举办四期地市级防汛抗旱行政首长培训班。

    ——对各类企业和应急救援队伍开展应急救援能力培训。各级政府会同有关部门采取集中培训和自主培训相结合的办法,组织开展对企业负责人、管理人员和各类应急救援队伍的防灾减灾和应急管理培训工作,提高他们在灾害突发情况下实施救援、自身防护和协同处置的能力。

    (六)开展社区减灾工作,提高社区防灾减灾能力

    社区减灾能力建设工作全面展开,基层社区抵御灾害风险的能力和水平逐步提高。

    ——推动社区建立减灾工作机制。在各级政府的推动下,全国社区逐步建立健全负责社区减灾工作的组织,制定规范的减灾工作制度,组织减灾志愿者队伍,制定突发灾害发生时保护儿童、老年人、病患者、残疾人等弱势群体的对策,建立起有效的减灾工作机制。

    ——指导社区制定灾害应急救助预案并定期演练。基层政府根据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》以及地方政府制定的应急预案,结合社区所在区域环境、灾害发生规律和社区居民特点,指导社区制定社区灾害应急救助预案,明确应急工作程序、管理职责和协调联动机制。社区在政府有关部门的支持、配合下,经常组织社区居民开展形式多样的预案演练活动。

    ——加强社区减灾公共设施和器材装备建设。通过政府财政支持和社会积极参与,社区利用公园、绿地、广场、体育场、停车场、学校操场或其他空地建立应急避难场所,设置明显的安全应急标识或指示牌,建立减灾宣传教育场所(社区减灾教室、社区图书室、老年人活动室)及设施(宣传栏、宣传橱窗等),配备必需的消防、安全和应对灾害的器材或救生设施工具,使减灾公共设施和装备得到健全和完善。

    ——组织社区开展减灾宣传教育活动。社区结合人文、地域等特点,定期开展形式多样的社区居民减灾教育活动,在社区宣传教育场所经常张贴减灾宣传材料,制订结合社区实际情况的减灾教育计划,社区居民的防灾减灾意识和社区综合减灾能力得到提高。

    ——开展减灾示范社区创建活动。2007年,国家开展了减灾示范社区创建活动。截至2008年,国家共授予284个社区为“全国综合减灾示范社区”称号。

五、减灾的社会参与

    中国重视社会力量在防灾减灾工作中的地位和作用,积极支持和推动社会力量参与减灾事业,提高全社会防灾减灾的意识和能力。中国政府及时发布灾情和灾区需求信息,加强引导,规范管理,提供保障服务,不断完善社会动员机制,统筹安排政府资源和社会力量,形成优势互补、协同配合的抗灾救灾格局。每遇大灾,社会各界积极参与抗灾救灾,香港同胞、澳门同胞、台湾同胞以及海外华侨华人踊跃为灾区提供援助。四川汶川特大地震中,中国接收境内外各类救灾捐赠款物近760亿元人民币。社会力量还开展有效的心理抚慰等个性化服务,帮助灾区群众树立战胜灾害的信心。

    慈善事业在减灾中发挥重要作用,国家采取措施支持慈善事业发展。在鼓励捐赠的税收优惠制度上,2008年1月起施行的《中华人民共和国企业所得税法》,将企业公益性捐赠的税前扣除标准由年度应纳税所得额3%以内统一规定为企业年度利润总额12%以内。四川汶川特大地震发生后,国家规定企业、个人通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门向受灾地区的捐赠,允许在当年企业所得税前和当年个人所得税前全额扣除。2008年12月,政府有关部门发布通知,明确公益捐赠事业范围、公益性社会团体捐赠税前扣除资格以及捐赠税前扣除资格的认定权限和程序等问题。国家鼓励基金会的正常发展,截至2008年,中国共有各类基金会1531家,比上年增加162家。近年来,国家推进慈善组织社会公信力建设,推广基金会年度检查办法和评级制度。

    国家积极推动捐助活动日常化和社会化,鼓励并引导志愿者参与减灾行动。近年来,以捐助活动经常化、募集主体民间化、参与捐助自愿化为特点的经常性社会捐助活动在中国全面展开。截至2008年,在大中城市和有条件的小城市设立接收社会捐助站点和慈善超市3.4万个,初步形成全国经常性社会捐助服务网络。随着国家现代化建设不断取得新成就和人民生活水平的日益提高,减灾志愿者队伍快速发展。截至2008年,中国社区志愿者组织数达到43万个,志愿者队伍规模近亿人,其中仅共青团、民政、红十字会三大系统就比上年增加志愿者1472万人,年增长率达31.8%。四川汶川特大地震发生后,中国公众、企业和社会组织参与紧急救援,深入灾区的国内外志愿者队伍达300万人以上,在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。

    中国政府重视防灾减灾的宣传教育。在每年10月的“国际减灾日”,国家举办内容丰富的减灾宣传教育活动。有关部门和地方政府在公共场所设置减灾宣传专栏,在报纸、杂志、电台、电视台、互联网门户网站等开设减灾知识宣传栏目,制作公益广告,向公众宣传灾害预防避险的实用技能。在中小学开设防灾减灾课程,开展多种演练活动。开发一系列减灾宣传教育产品,编制系列减灾科普读物、挂图、音像制品和宣传案例教材。红十字会等社会团体积极开展急救培训,普及急救知识和技术,在提高全社会防灾减灾意识和能力方面发挥重要作用。

    国家重视对灾害保险业防灾减灾作用的政策研究和试点工作。不断总结并完善农业、林业自然灾害保险与财政补贴相结合的农业、林业风险防范与救助机制,统筹考虑农业、林业巨灾风险分散机制,逐步加大保险对灾害损失的经济补偿和转移分担功能。

六、减灾的国际合作

    中国本着开放合作的态度,积极参与减灾领域的国际合作,建立和完善国际减灾合作机制,加强国际减灾能力建设,在重大灾害中相互援助。

    中国在减灾领域与联合国开发计划署、联合国国际减灾战略、联合国人道主义援助事务协调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组织和联合国外空委等机构建立紧密型合作伙伴关系,积极参与联合国框架下的减灾合作。2006年3月,向联合国成立的“中央紧急应对基金”认捐100万美元。2006年11月,与联合国驻华机构共同举办印度洋海啸紧急援助回顾研讨会,回顾中国多边援助使用情况。与联合国国际减灾战略共建国际减轻旱灾风险中心,参与联合国灾害管理与应急反应天基信息平台(UN-SPIDER),积极筹建北京办公室。派遣专家参与联合国灾害评估队,多次执行灾害评估任务,积极参与联合国搜索与救援咨询国活动,积极推进全球灾害应急救援领域的合作,举办2006年联合国亚太地区地震应急演练。

    中国积极推动建立亚洲国家间的减灾对话与交流平台。2005年9月,中国政府在北京主办第一届亚洲部长级减灾大会,会议通过了《亚洲减少灾害风险北京行动计划》,为亚洲各国进一步加强减灾合作奠定基础。中国政府积极参与第二届、第三届亚洲部长级会议,共同推动《2007亚洲减少灾害风险德里宣言》、《2008亚洲减少灾害风险吉隆坡宣言》的形成。2008年12月举办了加强亚洲国家应对巨灾能力建设研讨会。

    中国重视与东盟和南亚国家讨论签署双边或多边减灾救灾协定,注重开展减灾人力资源开发合作。2005年5月,中国为印度洋地震海啸受灾国举办了防灾减灾人力资源培训班,2006年5月在北京召开了中国-东盟框架下的防灾减灾研讨会。2007年先后举办了东盟和亚洲国家应急和救助研讨会、灾害风险管理研修班和灾后恢复重建管理研修班。中国积极参与东盟灾害管理各项活动,出席东盟举办的各类研讨会,观摩灾害应急演练,积极探讨中国-东盟合作协议和行动计划。

    中国努力推动上海合作组织成员国政府间救灾协作。2002年4月,上海合作组织成员国紧急救灾部门领导人在俄罗斯圣彼得堡举行首次会晤。2003年4月,上海合作组织在北京举行救灾部门专家级会议,对《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》进行磋商。2005年10月,《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》在莫斯科签署。2006年11月,第二次上海合作组织成员国紧急救灾部门领导人会议在北京召开,通过《上海合作组织成员国2007-2008年救灾合作行动方案》,为上海合作组织成员国在救灾联络、信息交流、边境区域救灾、人员研修和技术交流等方面开展活动奠定行动框架。2007年9月,成员国紧急救灾部门领导人第三次会议在比什凯克举行,研究落实救灾合作协定,深化救灾领域合作等问题。成员国商定将建立上海合作组织救灾中心。2008年9月下旬,中方在乌鲁木齐主办了上海合作组织成员国边境地区领导人首次会议。会议就开展成员国边境地区救灾合作,推动建立边境地区联合救灾行动机制,以及开展有关信息交流、人员培训等问题达成共识。

    在应对重大自然灾害中,中国和国际社会相互支持,相互援助。2004年12月印度洋海啸发生后,中国向各有关受灾国政府及联合国有关机构提供了中国有史以来最大规模的紧急救援,救灾援助总额达68763万元人民币,并在第一时间派出中国国际救援队和医疗救援队赴印尼开展紧急救援。2005年8月29日,美国南部地区遭受“卡特里娜”飓风袭击,中国政府向美国提供500万美元救灾援款,并另提供一批救灾急需物资。2005年10月8日巴基斯坦发生7.8级大地震后,中国政府先后四次向巴提供总价值2673万美元的紧急人道主义援助,自10月9日至11月29日,共向巴空运26批次救灾物资,并派出中国国际救援队、医疗救援队,深入灾区一线,帮助巴方开展救灾行动。2008年,缅甸发生“纳吉斯”热带风暴,中国政府先后提供价值100万美元的紧急援助物资、3000万元人民币援助款和1000万美元援助,并派出医疗救援队救治伤员。

    2008年5月四川汶川特大地震发生后,中国得到国际社会的大力援助。先后有170多个国家和地区、20多个国际组织向中国提供了资金或物资援助。国际社会向中国地震灾区提供了现金援助44亿多元人民币以及大批救灾物资。俄罗斯、日本、韩国、新加坡还派出专业救援队伍,参与地震灾区的紧急救援工作。来自英国、日本、俄罗斯、意大利、法国、古巴、印度尼西亚、巴基斯坦政府和德国红十字会的九支医疗队共223名医疗技术人员参与四川和甘肃两省地震灾区的伤员救治工作。在重灾区之一的四川省北川县,美国、英国和墨西哥等国家的16名志愿者立即投入救援行动。10名英国搜救小组的志愿者到震区开展救灾活动。来自日本ALOS、意大利COSMO-SkyMed、美国LandSat等多颗卫星向中国提供了灾区遥感影像。中国政府和中国人民对此深怀感激,深表感谢。

结 束 语

    中国正处于全面建设小康社会的重要历史时期,经济社会发展的任务繁重而艰巨。面对日益严峻的自然灾害风险,中国的减灾工作任重道远。

    中国政府为减灾事业付出了巨大努力,但也清醒地认识到,中国的减灾工作还存在一些亟待加强的薄弱环节:减灾综合协调机制尚不健全、减灾综合性法律法规和相关配套政策不够完善、灾害监测体系还有待健全、防灾减灾基础设施建设亟待加强、社会公众减灾意识仍需提高。中国政府将始终坚持以人为本的理念,以提高全社会的综合减灾能力为核心,以提升城乡基层社区的综合减灾能力为重点,以提高全社会民众的防灾减灾意识和避灾自救水平为基础,全面提高综合防范防御自然灾害的能力和水平。

    自然灾害是人类面临的共同挑战,减灾是全球的共同行动。中国愿与世界各国一道,为减轻灾害风险和灾害损失,为促进人类社会的发展进步作出不懈努力。

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